而可欲可为的策略性行动大致如下：提升直接选举的人大层级，落实具有过程真实感的差额选举，缩减人大代表的规模，甚至可试验性地探索地方人大与常委会的合并，虚化人大及常委会的决定权，夯实人大的预算、规划监督权。

一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。在我国，处理好宪法权威与党的权威的关系具有特别重要的现实意义。

但政党不是国家机关，不能直接行使国家权力，党的领导需要以宪法权威为保障，只有具备有效的权威能力，党才能领导国家的发展和社会建设。在权威系统中，宪法和法律制度处于中心地位。审判权的来源是宪法的授予，任何审判活动不能脱离宪法。民众之所以支持某种政治权威，首先这种权威是基于宪法的授权下形成的，如宪法获得权威，政治统治也会得到民众的支持和服从，并具有合法性，政治秩序才具有正当性。（3）在规范效力上，宪法具有最高的法律效力，宪法规范是法律规范体系中具有最高价值的规范，是维护社会秩序的基础，而法律的制定要依据宪法的价值，法律是否正当要以宪法为根据进行评价。

中国社会正处于制度的转型期，各种社会矛盾与冲突凸显，特别是公权力与私权利冲突尤为突出，社会正失去共识，主流价值正处于无序化状态。宪法具体化并不一定要通过部门法方式实现，但一定要有完善的制度设置。中国执政党多年来一直致力于自身的革新，但由于强大的路径依赖惯性，这种革新还远未完成。

以改变工作作风为名，让司法沦为民粹情绪的工具，只能贬损司法的权威。可见，建国之后的前30年，整个中国社会对法制的地位和作用认识是十分模糊并且摇摆不定的。但只有通过理性协商、全民讨论并借由一套缜密的立宪程序外化而成的宪法，才能凝聚全民最大的共识，并具有最强的稳定性、权威性。②依宪治国作为治国执理政的根本理念被确立的艰难，其实深刻表征了中国民主、法治发展的艰难。

对此，应有足够智慧拨开迷雾，厘清司法人才发展的主流与支流。在建国初期和高度集中的计划经济时期，由于不断革命论指导下的周期性社会大规模运动，以及国家高度经济垄断造成的社会利益的单一性，使得革命党很自然地形成对战争年代管理和动员方式的路径依赖。

将人大作为党政干部退休的软着陆所在地，造成这些干部怠于探索人大发挥权威的机制和形式，而习惯于将既往的行政手段、行政思维直接照搬到人大工作中。西方政党自出生之初就在宪法、法律之下，自然很难完全逸出法律轨道，脱离法律约束，而中国革命党最初成立的宗旨就是推翻一个既存的法律秩序。由于人大的人事任免权与党委干部管理权时有抵牾，而执政党的干部任免通常是链条式的统筹安排，一旦其中一人不通过，则会妨碍到干部全局性安排，因此可考虑按照政府首长负责制、司法独立行使职权制的原则和精神，减少人大决定任免人事的范围。①2012年，习近平主席再次重申：依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政。

人大组织体系和会议制度行政化的倾向越来越严重。尽管关于幸福的理解有着强烈的主观向度，但人格有尊严、权利有保障、发展有机会、未来有预期，却是构成最大公约数的幸福衡量标准。其次，要正确对待法官的职业化、精英化问题。对革命战争经验的路径依赖，曾经是建国后很长一段时间主导治国理政的基本思维范式。

秦前红，武汉大学法学院教授、博导，中国宪法学研究会副会长。作为民主制度产物的宪法能够借由人民代表大会的授权与监督制度、公民言论自由制度、真实的选举制度，来保证权力源于民、属于民、依于民、归于民，从而展现社会主义民主的真谛;宪法，规定的预算决算制度、审计制度、财政税收制度，如能严格恪守，则可以打造一个廉能政府，防止政府权力无限地扩张;宪法确立的公民基本权利制度构成政府权力的边界和政府施政的目的，而司法机关严格依照宪法、法律行使职权，则能有效防范公权侵犯公民利益，形塑公平、正义的保护者的高大形象。

第三，依宪治国，必须尊重司法规律。党的工作思维是既要走群众路线，又不能做群众的尾巴。

近多年，我国为维稳所支付的巨大成本，除了与社会转型、社会利益多元化、阶层结构冲突等相关联外，更重要的原因在于法治没有成为解决社会冲突的底线。举例说，人大监督一府两院，一府两院以工作报告作为向人大负责的主要形式，但工作报告如不通过其法律后果是什么?至今仍无规定。【2】习近平：《在纪念现行宪法公布实行30周年大会上的讲话》，北京：人民出版社，2012年。但近年来，中国社会管理出现的新情势以及司法作为解纷机制显现的某些不足，使党内有些同志、甚至政法机关的负责同志对法官的职业化、专业化产生了动摇。延安时期形成的许多司法经验，比如马锡五审判方式，是在战争时期法律事务比较单一、土地空间比较狭小、人口数量不多的环境下形成的，不可无限扩大到一个国家范围内的法治实践。1949年2月22日，中共中央颁布了《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》(以下简称《指示》)，全文不长，1000多字，但里面的几个核心观点颇值得关注。

中国有着由法律、法规、条例、政策构成的多种行为准则体系，但只有以宪法为根本的行为准则，才能力避准则林立造成人们行为选择的无所适从，以宪法为核心的法治统一，实质是引领人民生活的行为判断标准的统一;宪法能够把人民当家做主、自由自主支配生活的诉求制度化、法治化，使其不以领导人的改变而改变，不以领导人看法和注意力的改变而改变，从而避免因权力的恣意带来社会生活的彷徨无措;对宪法的忠诚集中表征了对国家、民族的忠诚，宪法被尊重和恪守，是人民对国家、民族抱有信心的力量源泉。没有法治的权威，社会即无稳定的预期，也无长治久安可言。

与此相关联的是要解决转业军人、党政干部过多进法院，挤占专业法律人才进法院空间的问题。比如，很多地方党政领导人竟然可以担任三级人大代表。

④本来随着市场经济的发展，法律事务的愈趋复杂化，应该更加坚持法官的职业化培养道路。从比较法的角度看，西方政党的运行是以选举为中心来展开的，选举是政党获取、执掌权力的合法性方式，政党一旦进入权力体制之中，它自身就成为一个被监视和控制的对象，在严格的法治主义背景下，执政党的权力边界颇为清晰;中国执政党执政的合法性并不依靠周期性的选举授权，而是来自于革命成功的事实和改革开放的实效，党缔造军队、创立国家的事实即使党成为国家、军队的当然领导者。

在坚持执政党执政地位与人民当家做主的双重考量下，一个合理的制度安排应该是执政党以适度的数量优势和绝对的质量优势，支配并领导各级人大，再由人大去产生、组织并监督其他国家机关。革命胜利后，由于特定意识形态和价值追求的原因，革命党又不得不致力于建立自己新的法统，这样便造成特定情势下党与法的紧张关系。政党政治是现代政治的基本形态，但中国政党的产生、发展轨迹与西方政党却有着显然的区别。未来人大制度的良性改进应服膺于制约党政权力、促进决策优化、推进人民民主等阶段性目标。

运动式执法直至今天还被反复袭用，其根源也与此种路径依赖大有关系。比如代表的选择应该是精英主义的还是多元主义的，亦即到底是选举代表时到底是以普遍性、广泛性、代表性为标准，还是以代表参政履职的素质和能力为标准?人大代表应不应该有任期?人大常委会与人大之间关系的理想状况是什么?大量的海外中国公民或者流动的农民工如何产生人大代表?拥有外国户籍的人可否成为中国代表?执政党与其他民主党能否以组织名义各自在人大开展活动?人大与政协良性的关系状态是什么?执政党为了保证对人大的领导地位应保持何种人数比例?在间接选举为主的模式下，如何证成上级人大较之于下级人大更有合法性?如此等等，不一而足。

执政党应尊重政府行政机关自主行政活动，不得干预司法机关独立行使职权的活动。改革开放30年来，中国法治发展的一个重要成果，就是坚持法学教育的专业化，并用司法考试制度建立法官的准入制度。

【3】秦前红：服膺先智，继往开来——解读乔石有关法制的论述，《中国改革》，2012年第8期。宪法乃一国之根本大法，是治国安邦的总章程。

至此以后很长一段时间内，中国法律界都在为法律的阶级性和继承性争论不休，法制所蕴含的制度文明要素在这种争论下被深度遮蔽，由此而决定了新中国法制发展的一种特殊路径：革命话语笼罩法治话语，最高领导人和主管政法的主要负责人的法理念和法思想，对法制发展的方向和品质发挥着至关重要的作用，这其中领导人的见识和阅历又成为决定民主、法制的发展态样的关键条件。在一个全新的国家性质之下，国家的治理形式、治理技术是否必须完全推倒重来，这是在经过了长期摸索并付出巨大代价后才逐步认识清楚的。人大以地域性的代表团会议、小组会议为主要会议组织形式，造成行政领导可以操控会议议程和代表的表达意志。第一，废除国民党的《六法全书》，人民的司法工作以人民的新的法律作依据;第二，在人民的新的法律还没有系统地发布以前，则应该以共产党的政策以及人民政府与人民解放军所已发布的各种纲领、法律、命令、条例、决议作依据;第三，司法机关应该经常以蔑视和批判国民党《六法全书》及其他一切反动法律、法令的精神，以蔑视和批判欧美日本资本主义国家的一切反人民的法律、法令的精神，来从事法制建设。

依照宪法执政为执政党提供了最坚实的合法性基础。1999年宪法修正案将依法治国，建设社会主义法治国家写进宪法文本，这一治国方略作为执政党意志的体现，本应更能凝聚全民共识，坚定人民对法治发展的信心，但在其贯彻的过程中却出现了动摇和游移，甚至出现人治回潮的不正常现象。

法治从学理上说有着很复杂的表征，但概而言之，法治体现为政治问题法律化，法律问题制度化，制度问题程序化，程序问题技术化。大规模的群众动员、阶段式的战役总体行动、自上而下的严格服从、因情而变的政策驱动、政治动员下的对超常精神意志的重视等，都是极富成效的革命胜利法宝，以致于进入和平建设时期，执政党乃至整个国家体制很难摆脱对上述经验模式的尊崇和仿效。

只有在经历了文革十年劫难后，人们才深刻认识到，没有法制就没有国家长治久安。为此她意欲摒弃一切旧的上层建筑，这其中首要的是废除旧的法权。